摘要：新《土地管理法》及实施条例出台，标志着集体经营性建设用地入市制度的正式推行，也为乡村旅游等产业投资项目取得建设用地提供了法律层面的保障。农村集体经营性建设用地入市制度作为深入推进农村改革的一项重要举措，为大力实施乡村建设提供了必要的要素基础。本文从集体经营性建设用地出让的一般规则出发，对集体建设用地在投资建设过程中常见的重点问题进行了分析，并介绍了“点状供地”“集体土地用于租赁住房建设”“农村土地综合整治”等集体建设用地流转与开发方面的探索，以期为农村集体经营性建设用地入市制度的进一步研究提供若干参考。
关键词：集体建设土地 出让
2021年1月4日，中共中央、国务院颁布《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。该制度作为深入推进农村改革的一项重要举措，为大力实施乡村建设提供了必要的要素基础。新《土地管理法》及实施条例出台，标志着集体经营性建设用地入市制度的正式推行，也为乡村旅游等产业投资项目取得建设用地提供了法律层面的保障。
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集体经营性建设用地出让的一般规则
《土地管理法》及实施条例对集体经营性建设用地分别从入市条件、入市方式、入市不同阶段几方面作出了规定。
（一）入市条件
根据规定，土地利用总体规划、城乡规划或国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可依法进行出让。
（二）出让主体
根据规定，集体经营性建设用地的出让主体为土地所有权人。集体经营性建设用地的所有者是农民集体，农村集体经济组织、村民委员会、乡（镇）农村集体经济组织等组织代表农民集体负责集体经营性建设用地的经营与管理。土地所有权人可以依据经依法登记的权属，直接或者委托、授权方式实现集体建设用地入市的职能。
（三）出让方式
《土地管理法实施条例》明确了集体经营性建设用地可以通过公开招拍挂或者协议出让。
关于协议出让的情形，可参照同类用途的国有建设用地相关规定。根据《协议出让国有土地使用权规定》第9条规定，在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照采取协议方式出让；但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。
（四）出让程序
（五）土地的利用与二次流转
根据规定，集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
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集体建设用地投资建设的几个关注重点
（一）住宅类用途的集体建设用地是否可以纳入入市范围
自然资源部、国家发展改革委、农业农村部联合发布《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，在解决农村产业发展的土地需求的同时，仅提到“土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地等”，并明确“农村产业融合发展用地不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发，不得擅自改变用途或分割转让转租”。《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》提出“严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地”的规定，也从侧面反映了当前政策对利用农村土地进行住宅地产开发的谨慎态度。同时，部分试点城市也明确禁止集体建设用地用于商品房开发和住宅建设。
结合上述政策，《土地管理法》“工业、商业等经营性用途”中的“等”字，不应当然理解为包含住宅，住宅亦不属于与“工业”“商业”并列的经营性用途。
但是，我国自2017年开始利用集体建设用地建设租赁住房的试点实践，针对租赁住房需求较大，村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力较强的城市，开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。2021年7月2日，国务院办公厅印发的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》中也规定，对于人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，“在尊重农民集体意愿的基础上，经城市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房”。因此，基于特殊政策支持，在完成相关审批手续的前提下，可利用集体建设用地建设租赁住房。
（二）土地出让、出租方式的选择
《土地管理法》集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，集体经营性用地的出租在入市条件、出租主体、承租方的选择方式、出租程序方面，并无区别于出让的特殊规定。集体经营性建设用地的出租，参照同类用途的国有建设用地执行，具体办法由国务院制定，但目前相关办法尚未出台。
根据现有法律规定，土地出让、出租方式的主要区别在于：
1.土地使用期限
《民法典》规定租赁期限不得超过20年，超过20年的，超过部分无效。目前，在法律层面还没有对集体建设用地的出租期限有特殊规定。在各地出台的相关规定及实务操作中，大致有两种不同做法：
部分地区规定土地出租的最高年限不超过“同类用途国有土地使用权出让的最高年限”，或不得超过《集体土地使用证》载明的剩余土地使用年限，如广东省、成都市、南京市。上述年限均可超过20年，与出让年限并无区别。
部分地区明确了土地出租期限最高不得超过20年，如济南市。在该种规定下，出租期限超过20年的，超过部分面临无效风险。虽然租赁期限届满后可以通过续期来保障土地使用权的连续性，但租赁合同能否续签，土地租金能否保持稳定，均需要依赖于土地所有权人的决策。
基于集体建设用地出租期限尚无统一规定，且地方政策具有不稳定性，对于投资成本大、投资期限长的产业项目，采取出让方式更能保障项目的长期稳定发展。当然，基于投资进度安排，也可以考虑先出租后出让的方式，以减少前期投入，灵活配合发展的阶段性要求。
2.建设用地的再流转与抵押
根据规定，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。
参考国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》，租赁取得土地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。而出让方式取得土地使用权转让或抵押并不受“开发建设后”的限制。并且，地上房屋等建筑物、构筑物依法抵押的，承租土地使用权可随之抵押，但承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差值及租期估价，评估价值较低。
（三）土地税收问题
集体土地入市后的二次流转中，较为重要的税种为土地增值税。现行的《土地增值税暂行条例》仅规定了对转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物的行为征收土地增值税。为了与土地制度改革相衔接，《土地增值税法（征求意见稿）》第2条已将“出让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物，或以集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物作价出资、入股”纳入征收范围。
《土地增值税法（征求意见稿）》将集体房地产纳入了征税范围的同时，拟取消土地增值收益调节金，使立法前后集体房地产负担总体稳定。并增加授权省级人民政府对房地产市场较不发达、地价水平较低地区集体房地产减征或免征土地增值税。
农村集体经营性建设用地入市和流转环节的税收政策，除土地增值税外，其他税种与国有土地使用权出让、转让适用相同的税收制度、政策。
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集体建设用地流转与开发的探索
（一）点状供地
乡村旅游项目通常占地面积大、容积率低，而配套设施较小且分散。在此背景下，点状供地作为新型供地模式应运而生。2015年，浙江省试点推行“点状布局、垂直开发”的土地综合利用新模式。2018年6月，浙江省人民政府办公厅颁布《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》，正式提出“坡地村镇”建设，并实行“点状或带状布局多个地块组合开发”的供地模式。后来该做法在重庆、云南等多地推行。
“点状供地”模式一般按照特定项目的规划需要，根据建筑物占地面积、建筑半间距范围及必要的环境用地，进行点状规划、点状报批、点状供地，克服了原先遭遇的因项目总占地面积大造成的供地难问题。
（二）集体土地用于租赁住房建设
如上文所述，为降低租赁住房建设成本、增加租赁住房供应、缓解住房供需矛盾，2017年，国土资源部与住房和城乡建设部出台《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，陆续有18个城市进入试点。2021年6月，国务院办公厅出台《关于加快发展保障性租赁住房的意见》进一步探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。
2020年7月，全国首个集体土地租赁房在北京正式建成运营。该项目集体建设用地的取得方式为集体经济组织土地入股。社会投资人前期只需投入建设开发成本，而无需支付土地成本，后期负责产品打造和服务运营。集体经济组织则获得保底租金和超额经营分红。
但是该种实践也面临诸多挑战与困境，例如可利用的集体建设用地数量少、规划引领作用缺失、农村集体经济组织与合作资本责权不对等问题需要进一步思考解决。
（三）农村土地综合整治
为了增加用地空间，《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》提出，在充分尊重农民意愿的前提下，可依据国土空间规划，以乡镇或村为单位，开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地。
近年来，一些地区也自发开展了农村集体建设用地增减“村村挂钩”的探索。2008年，四川省成都市出台《成都市集体建设用地整理与集中使用管理暂行办法》，实施乡镇范围内零星集体建设用地整理的“拆院并院”项目。经过农民集体和农户的委托，社会投资者可参与到土地整理中。2019年，成都市天府新区管委会办公室印发《四川天府新区成都直管区实施乡村振兴战略全域推进农村土地综合整治方案的通知》进一步明确，社会投资项目整理节余的集体建设用地指标优先在项目所在村落地使用，支持社会投资人报名参与竞买流转土地用于农村产业发展。为社会投资人参与集体建设用地的出让提供了政策基础和便利。
修订后的《土地管理法》及实施条例为集体经营性建设用地入市提供了法律依据，是完善和健全土地管理制度的重大举措，有利于吸引社会资本参与乡村产业建设，推动乡村振兴。但集体经营性建设用地入市尚处在起步阶段，在法律和实践层面，都还有需要进一步研究和明确。对于投资人来说，既要抓住机遇，也要全面了解现有法律，积极跟进后续法规和政策的出台，及时作出应对。
（作者：王冠男）
