摘 要：生猪制品实行严格的溯源管理制度，农业农村部公告第285号明确规定不得擅自更改生猪运输目的地；但法律、行政法规对于擅自更改生猪运输目的地的行为尚无明确处罚依据。由于动物检疫系一种行政许可，期限和目的地是该项许可的关键内容；擅自变更运输目的地，属于未获许可而实施的运输行为，应当按照经营、运输依法应当检疫而未经检疫的动物进行处罚。
关键词：动物防疫 应当检疫未经检疫
生猪制品实行严格的溯源管理制度，旨在保障生猪食品安排。因此，要求生猪检疫证明上载明生猪的启运地和目的地。但在实践中，生猪不按检疫证明载明的目的地进行运输的情况时有发生。这不但扰乱了生猪检疫秩序，也给各地动物卫生监督执法工作带来挑战。一是，无法依据现行法律规定对该行为进行直接定性和处罚；二是，现行法律规定中涉及该行为的规范都无法绝对的排除适用。这导致各地不同执法机构对该行为采取了不同的做法。直到2020年，农业农村部公告第285号明确规定不得擅自更改生猪运输目的地。但是该规定并不能给执法机构以明确的指引。本文结合一起不按生猪检疫证明载明运输目的地进行运输的案件，对此类案件中动物防疫相关法律的适用进行深入分析，以期为类似案件办理提供参考。
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案情简介
本案系承办律师在为客户单位服务过程中参与办理的案件，本篇文章的形成亦系与客户单位办案人员一同形成，仅供事务所内部交流所需。
2020年5月，刘某、陈某、程某三人（以下均简称当事人）签订合作协议，约定共同出资并经营生猪。2020年6月17日，当事人委托第三人在G省L市某区为其收购106头生猪（G省不是非洲猪瘟疫情省），并取得了G省L市某区动物卫生监督机构出具的检疫证明；其后，当事人雇佣了货车司机冯某将该批生猪运往S省C市；6月18日到达C市某高速公路出口站时，被收费站工作人员发现，收费站工作人员立即向S省C市动监所举报。
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调查情况
S省C市动物卫生监督所（以下简称动监所）接到收费站工作人员举报后，立即安排执法人员赶赴某高速公路出口站进行调查。当事人刘某现场向执法人员提供了随车附具的G省L市某区动物卫生监督机构出具的检疫证明，该检疫证明载明的目的地是G省D市某区某生猪屠宰场。执法人员进行了现场检查和勘验，清点了生猪数量，核对了生猪耳标，并拍照取证。经查，该批生猪数量（106头）和耳标号与随车附具的检疫证明载明的信息相符。
执法人员对三名当事人进行了询问调查，提取了相关证据材料。随后，C市动物疫病预防控制中心对该批生猪随机抽样的血液样品进行了检测，非洲猪瘟病毒核酸检测结果均为阴性。同时，该批生猪经C市动物卫生监督机构指定的兽医补检合格。
批准立案后，执法人员补充收集了当事人的《合作协议》复印件、C市社会公用地磅称重单等证据材料，并向C市价格认证中心函询案发当日的生猪价格。
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本案引发的争论
本案调查结束后，C市动监所负责人召开案审会，对本案的违法事实、证据、违法行为定性和处罚建议等进行了集体讨论。讨论中对案件定性主要存在两种不同的声音：一是少数认为不违法不应进行处罚，二是大部分均认为违法且应当进行处罚。认为违法应当处罚的又有三种不同的观点。这些观点也代表了各省动物卫生监督执法实务中的不同做法。以下笔者将对各观点进行一一分析。
（一）观点一：当事人没有实施违法行为
在集体讨论中少数执法人员认为，全国实施动物检疫都采用同样的检疫程序和技术规程，到达地点不符不会增加动物疫病风险，且《动物防疫法》没有明确规定对擅自更改运输目的地的行政处罚。
笔者认为，仅从检疫程序和技术规程来评价动物检疫，仅关注到了动物检疫的技术要件，片面认为检疫证明只是动物自然属性（即动物本身是否健康、是否染病等）的合格证。而目前实务中对擅自更改运输目的地产生的诸多困扰，主要源于对许可要件的忽略。检疫证明既是合格证也是许可证，是该批动物自然属性合格的证明，也是准予其从事特定活动的许可，应当在许可的范围内从事该项活动。基于此，当事人擅自更改运输目的地扰乱了动物检疫秩序，应当予以惩戒。
（二）观点二：应以经营运输未附检疫证明的动物进行处罚
当事人的行为违反了《中华人民共和国动物防疫法（2015年修订）》（以下简称《动物防疫法（2015年修订）》）第四十三条规定，应定性为经营、运输未附检疫证明的动物，按照该法第七十八条的规定处罚。理由是当事人运输生猪的到达地点与随车附具的检疫证明载明的目的地不符，该检疫证明无效，属于未附有效的检疫证明。
笔者认为，有无附具检疫证明的可能性是区别未经检疫和未附检疫证明的重要因素，未经检疫无附具检疫证明的可能性，简言之“无证可附”；未附检疫证明则有附具检疫证明的可能性，简言之“有证未附”。若认定到达地不符的检疫证明无效，就必须承认事实上该批生猪的有效检疫证明不存在，即无附具的可能性，属于“无证可附”而非“有证未附”，因此，本案不应定性为未附检疫证明。
（三）观点三：以经营不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的动物进行处罚
实践中第三种观点认为，当事人的行为违反了《动物防疫法（2015年修订）》第二十五条第六项“禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品：(六）其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的。”应按照该法第七十六条的规定处罚。其理由是农业农村部285号公告规定不得擅自更改生猪运输目的地，当事人运输生猪目的地与检疫证明载明的目的地不符，违反了农业农村部285号公告，应当定性为其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的动物。
笔者认为，参照《<中华人民共和国动物防疫法>释义及实用指南》（全国人大常委会法制工作委员会经济法室编著）对《动物防疫法（2015年修订）》第二十五条的兜底条款第六项“其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定”解释如下：这里的“动物防疫规定”是指与本法相配套的动物防疫管理办法、检疫规程、技术标准等规范性规定，农业农村部285号公告应属于国务院兽医主管部门有关动物防疫规定。兜底条款是将尚未涵盖、无法预测的情形包括其中，并与所列举情形具有相当性，目的是为了防止不周延性。本案违法性质和危害后果显然与《动物防疫法（2015年修订）》第二十五条所列举的检疫不合格、染疫、病死、死因不明等情形不相当，不具有同质性。如按《动物防疫法（2015年修订）》第七十六条进行处罚，处罚的种类与幅度难以与违法行为人的过错程度相适应，处罚畸重，违反了过罚相当原则。因此，本案不应认定为其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的动物。
（四）观点四：按照经营运输依法应当检疫而未经检疫的动物进行处罚
当事人的行为违反了《动物防疫法（2015年修订）》第二十五条第三项规定，应定性为“经营、运输依法应当检疫而未经检疫的动物”，按照该法第七十六条和第七十八条第一款的规定进行处罚。笔者同意此观点。
根据《行政许可法》《动物防疫法（2015年修订）》和《动物检疫管理办法》，动物检疫是一项行政许可，检疫证明是行政许可证件，该许可具有技术性和许可性两个要件。相对人从事该项许可活动，既需要符合技术要件，即官方兽医实施现场检疫动物或动物产品合格；也需要符合许可要件，即取得许可证件（检疫证明），并按照《动物检疫管理办法》第四十七条的规定，在规定时间内到达目的地。就动物检疫许可而言，技术要件是实质要件，许可要件是形式要件，两者缺一不可。农业农村部285号公告也明确规定：“不得擅自更改生猪运输目的地。货主和承运人要严格按照动物检疫合格证明载明的目的地运输生猪,装载前、卸载后要对车辆严格清洗、消毒。”
期限和目的地是动物检疫许可的重要内容。《动物检疫管理办法》对动物检疫许可作了具体规定，该办法第四十七条规定“在规定时间内到达目的地”。该办法第五十一条授权农业农村部统一制定动物卫生证章标志格式和样式，农业农村部统一制定的检疫证明格式中明确载明了“本批动物经检疫合格，应于×日内（当日）到达有效”，此处的“到达”是指到达检疫证明中载明的目的地。因此，动物检疫许可是附条件的，到达期限和目的地是动物检疫许可有效的时间范围和空间范围，到达期限和目的地在动物检疫许可中具有同等地位，超过期限视为无效检疫证明；同理，到达地点与目的地不符也应视为无效检疫证明。擅自更改运输目的地，扰乱了动物检疫秩序，理应视为未经许可，即未经检疫。
检疫证明（动物B）载明“本证书限省境内使用”，且检疫证明明确载明了目的地，当事人虽然取得了启运地为G省L市某区某乡某村、到达地为G省D市某区某生猪屠宰场的检疫证明（动物B）,但未取得目的地为S省C市的检疫证明，并明确表示知晓凭检疫证明（动物B）不能运输出省，在利益诱惑下心存侥幸，安排货车司机冯×将该车生猪从G省L市运输到S省C市进行销售，当事人经营、运输的生猪应当认定为未经检疫的动物。
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案件处理结果
案审会最终采纳了上述第四种观点，认定当事人经营、运输依法应当检疫而未经检疫的动物的违法事实成立，其行为违反了《动物防疫法（2015年修订）》第二十五条第三项之规定，应当给予行政处罚。依据《动物防疫法（2015年修订）》第七十六条和第七十八条第一款之规定，C市动监所作出货值金额470419元的20%，即94083.8元的罚款决定，当事人已及时履行。
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有关思考
（一）关于动物检疫案件的执法主体
根据全国人大常委会《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》和国务院《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》，《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》对现行法律行政法规规定的职责和工作进行了说明，各地机构改革方案确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关法律行政法规规定尚未修改之前，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担；相关职责尚未调整到位之前，由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。截至目前，S省C市农业综合执法改革尚未完成，因此，按照《动物防疫法（2015年修订）》的规定，本案当时的执法机关仍然是C市动监所。在《动物防疫法》于2021年的修订中，根据中央改革精神，监督管理执法职责由动物卫生监督机构剥离，回归行政管理部门。相应地，在法律责任中，作出行政处罚的主体也均由动物卫生监督机构调整为农业农村主管部门。
（二）关于当事人认定及责任承担
刘某、陈某、程某三人约定共同出资经营生猪，属合伙关系，三人是本案涉案生猪的货主。三人未办理合伙企业营业执照，并非合伙企业。行政法对此类行为的违法主体如何认定没有明确规定，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”，参照最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第四十七条“个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人”的规定，本案中，三人经营生猪分工明确，作为整体共同实施了同一违法行为，侵害了一个法益，应当认定全体合伙人为本案当事人，承担连带责任。
（三）关于选择性行为的适用
《动物防疫法（2015年修订）》第二十五条中的“屠宰、经营、运输”是选择性行为，根据查明的案件事实，可以概括适用，也可以分拆适用。本案当事人既有经营行为，也有运输行为，对两种行为方式都应当评价，因此本案定性概括适用“经营、运输”，作一次行政处罚。
（四）关于裁量标准
本案当事人无法定从轻情节，但当事人经营、运输的生猪已取得检疫证明，事实上检疫合格，符合了动物检疫的技术要件；而当事人擅自更改运输目的地，其不符合许可要件的行为较一般情形的未经检疫过错程度更轻、危害性更小，不宜直接套用《S省农业行政处罚裁量标准》的裁量档次。因此，按照过罚相当原则，执法机关酌定对当事人从轻处罚，给予货值金额20%的罚款，裁量适当。此外，2021年修订《动物防疫法》提高了对非法屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的处罚力度，根据《动物防疫法（2021年修订）》第九十七条和第一百条，经营、运输应当检疫而未经检疫动物的，应当处同类检疫合格动物货值金额一倍以下的罚款。
（五）关于文书制作及送达
由于本案是将三个违法行为人视为一个违法主体，作为一个整体给予评价，因此，执法机关制作了一个《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》。参照民事诉讼中对共同诉讼人的裁判文书送达方式，本案对三个违法行为人各送达了一份文书。
（作者：杨敏 周顺）