【摘要】：随着国民经济和保险行业的发展，保险领域中侵害消费者权益的情况日益受到广泛关注，然而我国现行保险法未明确保险消费者权益保护问题。保险法修订过程中，应当顺势而为，根据保险行业特点，对保险消费者的权利及保险经营者的义务予以规定，维护消费者合法权益和保险法律秩序。
【关键词】：保险法修订 保险消费者 消费者权益 反欺诈
保险消费者权益保护是保险业发展的重要基础，也是保险监管的基本目标。对于任何一个保险市场，没有对消费者权益的切实维护，保险业的发展都将是无源之水、无本之木，必然难以持续。2009年出台的新《保险法》，一定程度上加大了保险消费者权益的保护力度，但该法并未明确保险消费者概念。2011年，保监会成立消费者权益保护局；2012年1月18日，保监会发布《关于做好保险消费者权益保护工作的通知》；2013年7月1日，保监会发布《保险消费投诉处理管理办法》；2014年3月15日，实施新修订的《消费者权益保护法》；2020年1月14日，银保监会发布《银行业保险业消费投诉处理管理办法》：这些举措一定程度上完善了我国保险消费者权益保护机制。值得注意的是，虽然近年来我国保险消费者维权环境已得到极大改善，但由于起步晚，我国保险消费者利益保护体制机制还不成熟，保险法和消费者权益保护法间的关系尚未完全理顺，保险消费者利益保护工作仍任重道远。
一、我国保险消费者权益保护现状
（一）保险消费者权益保护立法尚不健全
我国目前还没有关于保险保费者权益保护的基本立法。现行的《消费者权益保护法》只针对一般的消费者，没有突出保险消费者权益保护的特殊性。同时，《消费者权益保护法》第二条规定，消费者为生活消费需要购买、使用商品或接受服务，其权益受本法保护。因保险产品并非一般意义上的商品和服务，故保险消费者是否明确被纳入保护范围存在一定争议。2009年第二次修订的《保险法》虽在保险消费者权益保护方面做了一些努力，但仍未明确保险消费者权益保护问题；2013年修订的《消费者权益保护法》及保监会发布的相关规章，为保险消费者维权提供了法律依据，但规定前者较为原则，后者过于琐碎，操作性不强。
（二）保险消费者权益司法保护存在争议
司法实践中，由于最高人民法院没有颁布《消费者权益保护法》的司法解释，对于该法可否适用于解决保险纠纷，也存在较大争议。一方面，《消费者权益保护法》关于消费者的规定，不能从中当然推导出保险合同纠纷完全适用《消费者权益保护法》；另一方面，《保险法》关于保险消费者概念的缺失，使保险消费者的含义不清，在外延界定不清的情形下，保险消费者权益的司法保护必然存在理论上的不足。立法上的概念缺失导致司法裁决的专业局限性，从而导致司法实践中存在不同的做法，且整体趋向于保守，不利于消费者权益的保障。
（三）保险消费者权益行政保护途径不完善
中国保监局在2011年即已成立保险消费者权益保护局，开展消费投诉监管工作。实践中，保险消费者通常可向保险行业协会或保监局等管理机构进行投诉，但目前基层监管架构并不能完全满足保险消费者权益保护的需要。另外，虽然各保险机构设立了一定投诉渠道，各级消费者保护协会也受理保险方面的投诉，但公众投诉在缺乏有效监管的情况下往往无疾而终，甚至求告无门。这些问题都给保险消费者法律维权带来较大困难。
（四）滥用权利恶意投诉的情况屡见不鲜
与正常消费者的正当诉求无法满足形成鲜明对比的是，部分消费者通过恶意投诉方式牟取不正当利益的情况日趋普遍。投诉本是消费者被赋予的维权手段，然而近年来出现大量投诉人采取故意提供虚假信息或者捏造、歪曲事实进行投诉，逼迫保险机构息事宁人，被迫退还保险费或者给付保险金的事件。部分地区甚至已形成黑色产业链，不法组织在窃取其保单相关信息后，拨打保险消费者电话，以承诺帮消费者办理全额退保为名，怂恿或冒充保险消费者向监管部门投诉，并向消费者收取高额手续费或诱导消费者购买所谓“高收益”产品。由于缺乏执法依据，监管部门对此类现象虽有警觉但难以有效治理。
二、保险消费者权益保护的现行法律规定及相关司法实践
（一）主要现行法律规定
1．《消费者权益保护法》
第二条 消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。
第二十八条 采用网络、电视、电话、邮购等方式提供商品或者服务的经营者，以及提供证券、保险、银行等金融服务的经营者，应当向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等信息。
第二十九条 经营者收集、使用消费者个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，并经消费者同意。经营者收集、使用消费者个人信息，应当公开其收集、使用规则，不得违反法律、法规的规定和双方的约定收集、使用信息。经营者及其工作人员对收集的消费者个人信息必须严格保密，不得泄露、出售或者非法向他人提供。
经营者应当采取技术措施和其他必要措施，确保信息安全，防止消费者个人信息泄露、丢失。在发生或者可能发生信息泄露、丢失的情况时，应当立即采取补救措施。
经营者未经消费者同意或者请求，或者消费者明确表示拒绝的，不得向其发送商业性信息。
2．《民法典》
第一百一十一条 自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。
第一千零三十四条 自然人的个人信息受法律保护。
个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮箱、健康信息、行踪信息等。
个人信息中的私密信息，适用有关隐私权的规定；没有规定的，适用有关个人信息保护的规定。
第一千零三十五条 处理个人信息的，应当遵循合法、正当、必要原则，不得过度处理，并符合下列条件：
（一）征得该自然人或者其监护人同意，但是法律、行政法规另有规定的除外；
（二）公开处理信息的规则；
（三）明示处理信息的目的、方式和范围；
（四）不违反法律、行政法规的规定和双方的约定。
个人信息的处理包括个人信息的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等。
3．《中国保险监督管理委员会关于规范人身保险业务经营有关问题的通知》
四、关于犹豫期
（一）“犹豫期”是从投保人收到保险单并书面签收日起10日内的一段时期。
（二）投保单或保险条款中应载明投保人在犹豫期内的权利，保险公司销售人员展业时以及保险公司向投保人、被保险人发送保单时，应对犹豫期内的权利进行说明。
（三）在犹豫期内，投保人可以无条件解除保险合同，保险公司除扣除不超过10元的成本费以外，应退还全部保费，并不得对此收取其他任何费用。保险公司对投资连结保险投保人在犹豫期内解除保险合同的费用扣除应当符合《人身保险新型产品信息披露管理办法》的有关规定。
4．《健康保险管理办法》
第十五条 长期健康保险产品应当设置合同犹豫期，并在保险条款中列明投保人在犹豫期内的权利。长期健康保险产品的犹豫期不得少于15天。
5．《银行业保险业消费投诉处理管理办法》
第二条 本办法所称银行业保险业消费投诉（以下简称“消费投诉”），是指消费者因购买银行、保险产品或者接受银行、保险相关服务与银行保险机构或者其从业人员产生纠纷（以下简称“消费纠纷”），并向银行保险机构主张其民事权益的行为。
第十六条 投诉人提出消费投诉，应当客观真实，对所提供材料内容的真实性负责，不得提供虚假信息或者捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。
投诉人在消费投诉过程中应当遵守法律、行政法规和国家有关规定，维护社会公共秩序和消费投诉处理单位的办公经营秩序。
（二）保险消费者权益保护的司法实践
以2014年新修订的《消费者权益保护法》实施为界限，司法机关对于以《消费者权益保护法》作为诉讼依据的保险合同纠纷案件的处理方式前后大相径庭，新消法第二十八条规定的保险服务经营者义务，成为《消费者权益保护法》可适用于保险合同纠纷的直接法律依据。
2014年前，法院一般倾向于对于原告方提出的以消费者权益保护法作为裁判依据的诉讼请求或者不置可否，或者直接指出保险合同关系不适用《消费者权益保护法》，如广东省广州市中级人民法院（2007）穗中法民四终字第12号民事判决、北京市第二中级人民法院（2009）二中民终字第07254号民事判决、上海市第二中级人民法院（2010）沪二中民六（商）终字第94号民事判决。
2014年以后，司法实践一般均认可《消费者权益保护法》可适用于保险合同关系，甚至出现判决支持“退一赔三”的案例。如江苏省无锡市中级人民法院（2015）锡商终字第1110号民事判决、吉林省高级人民法院（2016）吉民终515号民事判决、最高人民法院（2017）最高法民申1462号民事裁定等。审理中主要争议在于保险消费者范围及欺诈事实认定等问题。
三、现行保险法立法存在的主要问题
（一）现行保险法缺少保险消费者的规定
我国现行《保险法》中，并未将保险消费者与一般的保险相对人进行区分对待，亦并无关于保险消费者权利的规定。然而，对保险消费者进行立法保护已为大势所趋。2014年3月15日实施的修订后的《消费者权益保护法》虽未修改“消费者”的定义，但新增的第二十八条中明确使用“提供证券、保险、银行等金融服务的经营者”的概念，同时规定一系列经营者义务，成为《消费者权益保护法》可适用于保险领域的直接法律依据。如果保险法修订工作不能顺势而为，根据保险行业特点对与保险消费者的权利予以具体限定，则可能导致法律适用的混乱，损害消费者和保险人的利益。为配合新消法，2015年10月14日，国务院法制办公室公布的《保险法》第三次修订的《征求意见稿》第四十三条即已明确引入保险消费者概念，但该意见稿至今未能进入正式立法程序。
（二）现行立法亟需厘清保险消费者概念
在确定应引入保险消费者权益保护的概念后，接下来的工作是进一步厘清哪些对象属于保险消费者。保险消费者的范围主要需要解答以下几个问题：其一，保险消费者是否限于自然人消费者，法人和其他组织能否成为保险消费者？其二，保险消费者是否限于“为生活需要消费”为目的，如何区分“消费”目的与“非消费”目的？其三，保险消费者与投保人、被保险人、受益人、财产保险中保险标的物所有权转移的受让人与继承人、人寿保单中保险金继承人、保险金继承人、人寿保单转让或出质后的持有人、责任保险的受害第三人等保险相对人的关系如何确定？
（三）现行保险法缺少禁止权利滥用的规定
《消费者权益保护法》偏向于保护消费者的合法权益，该法总则部分即开宗明义点明其在立法宗旨上属于倾斜立法——即保护在信息获取、交易谈判等能力等方面处于弱者地位的消费者的合法权益，典型体现之一是《消费者权益保护法》第五十五条关于“退一赔三”的规定。然而，保险市场与一般商品市场存在差异，保险相对人并非一定是弱者。其一，信息不对称的状况，在保险人和保险相对人中都存在。保险人对风险的评估，依赖于投保人对影响危险的因素履行如实告知义务和及时通知义务。并非只有保险相对人在信息上处于弱者地位，保险人也存在信息不对称的情况。其二，《保险法》对保险相对人倾斜保护的规定，很大程度平衡了保险相对人的弱势地位，如《保险法》第十七条保险人的提示说明义务弥补了投保人缺乏专业知识的劣势，《保险法》第三十条不利解释缓解了投保人谈判能力弱的状况。然而，现行《保险法》并无任何防止保险消费者滥用权利的规定，使得监管部门和司法机关对于此类现象的处理无据可依。
（四）现行保险法反保险欺诈的规定不完善
保险行业是“欺诈”发生的高风险领域。随着保险业的快速发展，保险欺诈问题日益突出，在部分地区甚至有愈演愈烈，有形成地下黑色产业链之势。无论是人身保险还是财产保险，保险欺诈情况都非常普遍，难以根治。这种情况不仅加大了保险公司的经营风险，严重侵害众多善意投保人和被保险人的合法权益，也扰乱了保险市场秩序，败坏了社会风气，打击保险欺诈已成为一个共同关注的社会课题。然而，现行《保险法》仅对保险诈骗行为作出原则规定，未规定反保险欺诈的具体组织、机制和措施，无法满足现实需求。
四、保险消费者权益保护的国际经验借鉴
（一）制定专门法律保护保险消费者
在法律制度层面，许多国家和地区在银行法、保险法等金融监管法律之外，制定了专门的金融消费者权益保护法律法规，对金融机构的行为进行规范和约束，规定金融消费者权益保护的基本原则和内容，为金融消费者权益保护奠定了坚实的法律基础。如英国的《金融服务与市场法》，加拿大的《金融消费者保护局法案》，日本的《消费者合同法》《金融商品交易法》《金融商品消费法》，我国台湾地区的《金融保费者保护法》等，这些法律立法目的都是为了保护金融消费者，包括保险消费者权益，公平、合理、有效地处理金融消费争议问题，从而促进金融市场的发展。
（二）设立专门机构保护保险消费者
近年来，加强消费者保护成为金融监管体系改革的重要内容，专门从事金融消费者保护的机构得以建立。例如，1998年，英国设立了统一的金融服务局（FSA），对金融业实行统一的监管。FSA的四大法定监管目标之一便是保护金融消费者。FSA下设保险监管部门，专门负责日常监管工作，主要侧重于改善行业经营和消费者权益保护。FSA专门设立了金融服务消费者小组，负责反馈消费者需求。源于美国的次贷危机暴露出金融消费者权益保护存在的监管缺陷，2010年，美国通过《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，建立了联邦保险办公室和消费者金融保护局，其核心即是金融改革和消费者保护。《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》的第五部分专门针对保险业，主要涉及联邦保险办公室、州一级保险改革、未受认可保险人、再保险、建设规则等。
（三）完善保险消费纠纷解决机制
发达国家普遍不断完善保险消费纠纷解决机制，建立了渠道顺畅、选择多样、行之有效的保险消费纠纷解决机制，当发生保险消费纠纷后，消费者可以通过与保险机构自行协商、向监管机构投诉、申请仲裁及提起诉讼等方式解决。许多国家还通过建立非诉讼纠纷解决机构，为被侵权的保险消费者提供便利的救济途径，例如英国的金融业调查专员服务有限公司(FOSLimited)、澳大利亚的金融督察服务机构（Fi-nancialOmbudsmanService）、香港保险索偿投诉局等，这些非诉纠纷解决机构，减轻了保险诉讼负担，降低了社会管理成本，适应了保险市场发展的需要，有效维护了保险消费者的权益。
（四）构建健全的反保险欺诈体系
以美国为例，在美国保险欺诈是严重的犯罪行为，立法机构通过众多反保险欺诈法案如《反保险欺诈法》《保险欺诈局法》《车险承保前检查法》《特别调查科法》等；保险公司普遍设立特别调查科，作为反保险欺诈的常设、专门机构，在保险监管机构内设立各级反保险欺诈局，专门负责对保险公司反欺诈工作的指导及与检察机关及其他预防犯罪的机构开展合作。美国还于1993年建立了反保险欺诈联盟，由消费者组织、保险公司、执法部门等多方组成，推动和促进有关反欺诈的立法，对公众进行反欺诈教育，对行业欺诈数据进行储存、交换信息等。
五、保险法关于消费者权益保护的修订建议
（一）主要修订思路和原则
1．厘清保险消费者内涵和外延；
2．保护保险消费者合法权益；
3．规制权利滥用；
4．保护公民个人信息安全；
5．规范保险消费投诉；
6．健全反保险欺诈体系。
（二）修订建议及合理性说明
1．第一章增设第六条：“国家保护保险消费者的权益不受侵害。本法所称保险消费者指为生活需要购买保险产品或接受保险相关服务的自然人，包括投保人、被保险人和受益人等。”
修订说明：现行《保险法》并未涉及消费者概念，2015年10月14日国务院法制办公室发布《关于修改〈中华人民共和国保险法〉的决定（征求意见稿）》第四十三条虽引入保险消费者概念，但未能对保险消费者的内涵和外延作出明确，可能造成法律适用的混乱，不利于保护保险当事人的合法权益。建议一方面在《保险法》总则部分增加保险消费者的原则规定，明确保险消费者的地位，以区别一般保险相对人；另一方面，对保险消费者概念予以厘清，以区别于非因生活需要购买保险产品和服务的非消费者。
2．第二章第二节增设第四十八条：“投保人在保险合同约定犹豫期内解除保险合同的，保险人应当及时退还全部保险费。对于合同解除前发生的保险事故，保险人不承担赔偿或者给付保险金的责任。投保人不得滥用前款规定合同解除权，牟取不正当利益。”
修订说明：“犹豫期”在实践中普遍存在，但《保险法》未予规定，2015年10月14日国务院法制办公室发布《关于修改〈中华人民共和国保险法〉的决定（征求意见稿）》第三条规定了犹豫期，但未对犹豫期合同解除的后果予以完整规定，建议予以明确。另投保人“犹豫期”内行使解约权应当遵循诚实信用原则，不得滥用权利。
3．第四章增设第一百一十六条：“保险人收集、存储、使用、转移、披露个人信息的，应当遵循正当必要、知情同意、目的明确、安全保障、依法利用的原则，保护投保人、被保险人和受益人个人信息安全。”
修订说明：随着经济的发展，特别是网络时代的来临，个人信息的重要性和经济价值日益突出，过度收集、滥用、非法泄露公民个人信息的情形也愈演愈烈。如实告知业务是保险人评估风险的基础，直接影响着保险人的承保意愿和费率高低，因此相对于一般行业，保险领域获取个人信息的深度更深，范围更广，更需要特殊保护。建议《保险法》修订中对此予以明确规定。
4．第五章增设第一百七十五条：“保险消费者因购买保险产品或者接受保险相关服务与银行保险机构或者其从业人员产生纠纷的，可向保险机构或保险监督管理机构提出保险消费投诉。
投诉人提出消费投诉，应当客观真实，对所提供材料内容的真实性负责；故意提供虚假信息或者捏造、歪曲事实，实施诬告、陷害行为，尚不构成犯罪的，依法给予行政处罚。”
修订说明：投诉本是消费者被赋予的维权手段，但近年来滥用投诉权利，通过恶意投诉牟取不当利益的事件屡见不鲜。由于缺乏法律依据，即使投诉不实亦难以追究其责任，给保险机构和监管部门带来困扰，建议《保险法》对此进行明确规定。
5．第五章增设第一百七十六条：“禁止任何单位和个人实施保险欺诈行为。保险公司应当制定欺诈风险管理制度，设立反保险欺诈的专门机构，在保险监督管理机构监督和指导下开展反欺诈工作。保险行业协会应当建立反保险欺诈的多方协作机制和信息交换系统，协助保险公司和保险监督管理机构开展工作。”
修订说明：保险行业是欺诈高风险领域。随着保险业的快速发展，保险欺诈问题日益突出，不仅加大了保险公司的经营风险，严重侵害众多善意投保人和被保险人的合法权益，也扰乱了保险市场秩序。建议《保险法》对反保险欺诈的具体组织、机制和措施予以规定。
（作者：陈任重）