在建设工程施工合同纠纷处理时，施工单位通常依据《合同法》第二百八十六条规定主张优先受偿权。建设项目拍卖或变卖时，土地与构建筑物也应一并处理。如果项目处置价款足以清偿债务人全部债务，则工程款优先权是否及于土地使用权有关各方并不会特别关注。相反，如果项目处置价款不足以清偿债务人全部债务，尤其是债务人进入破产程序后，工程款优先权是否及于土地使用权对各方债权人利益有重大影响。
一、问题的提出
2018年5月24日，重庆市大足区人民法院裁定受理A公司破产清算案，并于2018年6月25日指定中豪律师事务所担任A公司破产管理人（以下简称管理人）。
在A公司进入破产程序之前，B公司对A公司工程款债权已经重庆市第一中级人民法院审理并确定其对A公司名下的C项目拍卖或变卖价款享有优先受偿权。B公司为C项目土建施工单位，A公司进入破产程序后，B公司向管理人申报债权并认为其对C项目全部变现价款均享有优先受偿权。
C项目为在建工程，也是A公司主要财产。除了工程款债权之外，A公司还存在大量民间借贷等其他普通债权。如果B公司上述意见获得支持，则A公司众多普通债权将得不到任何清偿。这不仅涉及到本案债权人之间的利益平衡，还涉及社会稳定问题。但工程款优先权是否及于土地使用权，我国法律规定不明确，司法实践中不同法院及法官也有不同认识。为此，在制定财产分配方案时，管理人应当慎重对待该问题。
二、认定工程款优先权及于建设工程土地使用权的理由及案例
（一）认定工程款优先权及于建设工程土地使用权的理由
1.根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第一百八十二条规定，建设工程价款优先权一并及于建筑物和其所占用的建设用地使用权的价值。此外，建设工程是在建设用地使用权上所建造，根据“房地一体”原则，二者已经不能区分彼此的价值。
2.《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》明确规定，建筑工程承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。因此，建设工程价款优先权优先于建设用地使用权上设立的抵押权。
3.《物权法》关于抵押权的相关规定使用的术语为“建筑物”“正在建造的建筑物”和“建设用地使用权”，而《合同法》使用的是“工程”，并没有《物权法》上的这种区分，可见工程是物权法规定的“建筑物或正在建造的建筑物和建设用地使用权的”综合体。
（二）认定工程款优先权及于建设工程土地使用权的参考案例及裁判意见
1.案例（件）索引
上海市第二中级人民法院（2017）沪02执异110号执行裁定书
2.争议焦点
《合同法》第二百八十六条规定的建设工程价款优先受偿权的范围是否包括建设工程所占土地的使用价值？
3.法院观点
在建工程是在建设用地使用权上所建造，不能脱离建设用地而独立存在。基于房地一体的原则，二者不能区分彼此的价值，且在拍卖时亦很难区分彼此的价值，故在建工程价款优先受偿权的范围包括在建工程和其所占用土地的使用权。
三、认定工程款优先权不及于建设工程土地使用权的理由及案例
（一）认定工程款优先权不及于建设工程土地使用权的理由
1.“房地一体”原则指的是土地使用权与建筑物、构筑物或附着物所有权在主体归属上应保持一致，而不是价值一体化。
2.按照《物权法》第二百条规定，地上新增建筑物不属于抵押财产，则建设工程价款优先受偿权的范围也不应扩张及于土地使用权。
3.从《最高人民法院关于装修装饰工程款是否享有合同法第二百八十六条规定的优先受偿权的函复》可进一步推导出《合同法》第二百八十六条的立法本意是建设工程优先受偿权不及于土地使用权。
4.建设工程价款优先受偿的目的在于解决现实中工程款的拖欠问题，保护因垫资、工人工资等而附加在建筑工程的部分优先受偿的效力。法律赋予承包人对其施工的凝聚其劳动和投入的建设工程折价或者拍卖所
得价款的优先受偿权。
（二）认定工程款优先权不及于建设工程土地使用权的参考案例与裁判意见
1.案例（件）索引
广东省高级人民法院（2015）粤高法民撤终字第7号民事判决书
2.争议焦点
《合同法》第二百八十六条规定建设工程价款优先受偿，该工程所占用的建设用地使用权能否作为工程价款优先受偿权的权利客体？
3.法院观点
建设工程施工合同的标的物是建设工程，虽然建设工程与所占用的建设用地是一体的，但按照我国物权法的规定，土地和地上建筑物、构筑物属于不同的物，承包人优先受偿权的范围应限于土地上的建筑物、构筑物，与土地本身的价值没有直接联系，且在将建筑物价值变现时，亦要区分建筑物的价值和建设用地使用权的价值，建设工程价款优先受偿权仅仅对建筑物的价值部分有优先受偿的效力。因此，承包人只能对其所承建的建设工程主张工程价款优先受偿权。
四、管理人以“工程款优先权不及于建设工程土地使用权”为基础拟定A公司财产分配方案
（一）确定“工程款优先权不及于土地使用权”的政策法律依据
1.法律
《合同法》第二百八十六条规定。
2.司法解释
（1）《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》（2002年6月11日最高人民法院审判委员会第1225次会议通过）第一条规定；
（2）《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（2018年10月29日最高人民法院审判委员会第1751次会议通过，自2019年2月1日起施行）第十七条规定。
3.最高人民法院指导意见 ①
4.规范性文件 ②
（二）在拟定A公司财产分配方案之前，管理人通过案例检索后发现，“工程款优先权不及于建设工程土地使用权”观点获得最高人民法院新的裁判案例支持
1.案例（件）索引
《杭州银行股份有限公司上海虹口支行、浙江宝业建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷执行案》【（2019）最高法执监470号】
2.争议焦点
工程款优先受偿权是否及于土地使用权？
3.裁判意见
最高人民法院认为：建设工程的价款是施工人投入或者物化到建设工程中的价值体现，法律保护建设工程价款优先受偿权的主要目的是优先保护建设工程劳动者的工资及其他劳动报酬，维护劳动者的合法权益，而劳动者投入到建设工程中的价值及材料成本并未转化到该工程占用范围内的土地使用权中。因此，上海高院和上海二中院以涉案房地产应一并处置为由，认定宝业公司享有的工程款优先受偿权及于涉案土地使用权缺乏法律依据，在对涉案房地产进行整体拍卖后，拍卖款应当由建设工程款优先受偿权人以及土地使用权抵押权人分别优先受偿。
（三）以“工程款优先权不及于建设工程土地使用权”为基础拟定A公司财产分配方案
1.在评估A公司财产时，管理人明确要求评估机构分别确定C项目土地成本及建筑成本。
2.以“工程款优先权不及于建设工程土地使用权”为基础拟定A公司财产分配方案，有利于依法维护本案各方债权人的合法权益。
在A公司进入破产程序之前，B公司与A公司施工合同纠纷案已进入法院强制执行程序。因担心C项目全部拍卖或变卖价款均用于清偿A公司所欠B公司债务，故D债权人向法院申请A公司破产偿债。为此，管理人拟定A公司财产分配方案时明确“工程款优先权不及于建设工程土地使用权”，这有利于缓解A公司众多普通债权人的焦虑和恐慌。
虽然“工程款优先权不及于建设工程土地使用权”的观点与B公司的认识不一致，但尽早让B公司了解上述意见及其依据，可以促使B公司及时调整其预期及行为。如：在C项目依法拍卖时，B公司可以考虑与其他单位联合参加竞买。如果竞买成功，B公司还可以通过后续项目施工等弥补之前相应损失。这样既有利于B公司依法维权，也有利于维护社会稳定。
五、结束语
工程款优先权是否及于土地使用权，这既是一个理论问题，也是房地产开发企业破产案中管理人面临的现实问题。但是，我国法律对此规定不明确，在司法实践中不同法院及法官对该问题也存在不同认识。房地产开发企业破产案处理中涉及众多债权人利益的平衡，管理人需综合考虑并依法保护各方债权人合法权益。对于工程款优先权是否及于土地使用权问题，从检索报告来看，我们倾向于认定工程款优先权不及于土地使用权。当然，解决该问题的最好办法还是法律或司法解释对此予以进一步明确，以便管理人按统一标准处理该问题。
注 释
① 【最高人民法院民一庭意见】在将建筑物价值变现时，尽管根据“房地一体处分”原则要将建筑物和建设用地使用权一起进行处分，但是在一起处分时要区分开建筑物的价值和建设用地使用权的价值，建设工程价款优先权仅仅对建筑物的价值部分有优先受偿的效力[详见《民事审判指导与参考》总第44集（法律出版社2011年4月出版）刊登的《〈合同法〉第286条规定的建设工程价款优先权的客体不及于建筑物所占用的建设用地使用权》]。
“民事审判信箱”栏目中回答“土地是否为建设工程优先受偿权的客体”这个问题时，亦明确回答“土地不是优先受偿权的客体” [最高人民法院在《民事审判指导与参考》总第62集（法律出版社2015年12月出版）]。
② 建设工程承包人只能在其承建工程拍卖价款的范围内行使优先受偿权，对该工程占用范围内的土地使用权的拍卖价款不能主张优先受偿[详见《浙江高院执行局执行中处理建设工程价款优先受偿权有关问题的解答》（浙高法执〔2012〕2号）第四条]。
