《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》八大亮点解读丨中豪研究

（一）《纪要》系审判业务指导文件而非司法解释，不应直接作为裁判依据援引

准确适用《纪要》，首要前提是厘清其法律性质。在房企破产案件办理过程中，经常出现案件当事人直接将《纪要》条文作为裁判依据向法院援引的情形，该做法在法理层面不能成立。依据《最高人民法院关于司法解释工作的规定(2021修正）》第6条，司法解释法定形式分为解释、规定、规则、批复和决定五类。针对审判工作中具体法律应用、特定类型案件法律适用制定规范，采用“解释”；根据立法精神制定审判工作规范意见，采用“规定”；用于规范法院审判执行活动，采用“规则”；针对下级法院法律适用请示进行答复，采用“批复”；修改、废止既有司法解释，采用“决定”。

对照前述法定形式，《纪要》不属于五类司法解释任一类型，其定位是人民法院内部统一裁判思路的业务指导文件，不具备司法解释的普遍法律拘束力，既不能在裁判文书“裁判依据”部分直接引用，适用过程中也严禁逾越法律、行政法规强制性条文的边界。

（二）把“一项目一政策”的保交楼经验，转化为可预期的处理规则

《纪要》将过去数年保交楼实践当中“一项目一政策”的个案处置经验，提炼转化为具备可预期性的统一处理规则。实务办理中应当清醒认识，《纪要》中关于清偿顺位重构、违约债权调减等内容，本质上属于对《企业破产法》默认清偿规则的细化与调整。一旦《纪要》相关规则与《企业破产法》强制性规范产生冲突，应当优先适用法律规定。

该文件以业务指导文件承载实体规则细化的特征，既是其能够回应大量实务痛点的核心价值，同时也是司法实践中容易发生误读、被不当扩大适用的根源。管理人草拟重整计划、清算分配方案、出具专项法律意见之时，应当将《纪要》作为裁判说理的辅助素材、预判司法裁判倾向的重要参考，而不能将其等同于可以直接适用的法律依据。

 亮点二   

《纪要》确立了以开发项目所在地为原则的破产案件管辖规则，明确了关联企业破产处理的保守审慎立场

（一）以开发项目所在地为中心，打通府院联动与行政资源的通道

房企破产程序推进时，前置环节往往卡在案件管辖确定、破产主体范围界定这两个问题上。传统破产管辖规则以债务人住所地作为连结点，但房地产纠纷的核心财产、府院联动机制落地场景、购房人群体均集中于项目物理所在地。

《纪要》确立以开发项目所在地为核心的破产案件管辖原则：涉及跨县域的，由中级人民法院管辖；跨市域案件，由省级高级人民法院指定管辖；跨省域案件，层报最高人民法院指定管辖；仅纯粹总部企业破产时，才回归注册地法院管辖。本次“项目中心主义”的制度调整，目的在于保障破产程序能够高效对接项目属地规划验收、预售资金监管、不动产登记等行政资源，顺畅推进保交楼工作。

在实务操作层面，管理人接管后应当第一时间核查项目土地权属文件、建设工程规划许可等基础材料；当债务人主要办事机构所在地与项目所在地相分离时，应当及时收集、固定相应证据，做好管辖异议应对，防止管辖争议拖慢破产整体进程。

（二）实质合并破产设置高门槛，依托协调审理机制防范健康项目“背锅”

房企集团普遍存在资金池统一调度、主体之间互相担保、人员混同等经营模式，针对该现实情况，《纪要》对关联企业破产处置采取保守审慎的立场：以各个法人主体单独破产、分别审理为原则，以实质合并破产为例外。仅依据资金内部调拨、互相担保、人员交叉任职这类表面事实主张实质合并破产的，人民法院一般不予支持。

适用实质合并破产，必须同时满足三项要件：法人人格高度混同、区分各主体财产的成本过高、不合并将严重损害全体债权人公平清偿利益。对于不满足实质合并要件的关联企业破产案件，管理人可以推动协调审理这一中间处置路径，通过集中管辖、多家管理人协同履职，实现集团案件整体统筹处置，防范经营状况良好的项目为关联企业的债务不当“背锅”。

管理人接管集团类房企破产案件时，应当尽早开展资产、负债的穿透式核查，形成完整的资产负债底稿，为后续程序路径选择（单独审理/协调审理/实质合并）提供充分事实支撑。

 亮点三 

明确购房人权利分层保护规则，限制管理人合同解除权，优先保障购房人生存权益

（一）裁判立场由“管理人解除权主导”转向“生存权益优先保护”

购房人权益处置是房企破产中极易引发群体性纠纷的关键环节。《纪要》搭建分层分类的购房人权利保护体系，完成裁判立场的转变：由过去侧重管理人对待履行合同解除选择权，转向优先保护购房人生存权益。实务工作中，管理人必须严格区分五类购房主体，禁止不同主体之间规则混同适用。

1.商品房消费者：认定标准限定为满足刚性住房或者改善性居住需求，投资性购房直接排除在外；该类主体的房屋买卖合同应当继续履行，在破产清算程序中享有第一顺位清偿权利。

2.预告登记买受人：依据《民法典》第221条预告登记效力规则，完成预告登记后，未经预告登记权利人同意处分不动产，不发生物权变动效力；管理人不得以购房人尚未支付全部购房款为由解除房屋买卖合同。

3.已经合法占有房屋的非消费性购房人：管理人不得行使权利收回已经交付占有的房屋。

4.以房抵债债权人：区分债务履行期届满前、届满后达成以房抵债协议两种情形，同时审查是否存在恶意损害第三人利益、是否符合破产撤销权的构成要件。

5.以房屋买卖合同作为债务担保的债权人：按照让与担保制度规则处理，该类债权人不享有房屋交付请求权。

（二）限缩管理人合同解除权，维护房屋买卖合同交易安全

管理人针对购房类待履行合同的任意解除权受到严格限制。《纪要》明确：破产受理之前购房人已经全额支付购房款的，管理人不得援引《企业破产法》第18条解除房屋买卖合同。该规则直接排除管理人对待履行合同的选择权，强化不动产交易安全保护。

管理人在审查购房合同解除申请时，应当逐笔核验付款凭证、网签备案材料，防范因事实核查疏漏、程序瑕疵引发后续的衍生诉讼以及债权人异议。

 亮点四 

赋予预售监管资金特定化属性，排除直接纳入破产财产统一分配，资金优先服务项目续建

（一）监管账户资金实现特定化，不当然属于债务人破产财产

预售资金监管账户资金的财产属性，是长期困扰破产实务的重大争议点。部分金融机构、普通债权人以资金存放于房企名下账户为由，主张监管资金应当归入债务人破产财产统一分配；该观点忽略预售资金监管账户资金的特定化、封闭运行的制度属性。

依据《企业破产法》第30条债务人财产定义：破产申请受理时属于债务人的全部财产，以及破产受理后至破产程序终结前债务人新取得财产，属于债务人财产。但预售资金监管账户内资金具备法定用途限制、封闭拨付运行的特征，叠加商品房消费者生存权益保护的司法政策导向，监管资金应当优先用于本项目工程建设，不得被随意扣划用于清偿本项目工程之外的其他债务。

（二）落实预售资金专款专用，回归保交楼制度本位

按照《纪要》要求，管理人接管项目之后，首要工作即冻结监管账户一切非工程类支出通道，建立监管资金拨付联签审批机制。如果查实监管资金已经发生违规挪用，管理人应当快速启动资金追回程序，向资金流向的关联主体、存在违规审批责任的主体主张返还责任；若账户资金储备充足，管理人应当编制严谨的资金使用计划，保障资金专款专用，完成保交楼核心任务。

司法实践当中，人民法院对于预售监管资金特定化的裁判倾向已经日趋清晰。管理人应当主动与住建主管部门、监管银行建立常态化沟通渠道，定期对外公示资金流向，消解购房人、施工单位的疑虑，为项目续建、重整程序争取有利时间窗口。

 亮点五 

明确续建融资作为共益债务的优先受偿规则，划定抵押权优先受偿边界

（一）建立激励机制，续建融资原则上按共益债务清偿

烂尾项目盘活，高度依赖外部新增资金注入。《纪要》设置增值优先的续建融资激励规则，为战略投资人进场提供制度通道。续建融资债权原则上按照共益债务处理，可在项目续建产生的增值范围之内优先受偿；但是该债权顺位劣后于续建行为所产生的建设工程价款债权。

该规则的法律基础来源于《企业破产法》第42条共益债务，其中第（四）项“为债务人继续营业而应支付的劳动报酬和社会保险费用以及由此产生的其他债务”；项目续建融资直接服务项目复工复建、保全项目资产价值，符合共益债务法定构成特征。

（二）抵押权优先受偿范围限定于破产受理时点已完工部分的价值

《纪要》确立核心规则：抵押权人的优先受偿范围，以破产申请受理时点项目已完工部分对应的财产价值为上限；项目通过续建产生的增值部分，不归属于原抵押权人优先受偿范围，续建增值优先用于清偿续建工程款、续建融资债权。

该制度突破传统担保物权追及效力的绝对化规则。对照《民法典》第414条抵押权清偿顺序，传统规则下抵押权效力覆盖抵押物全部价值；而《纪要》“价值定格”规则，实质上对原抵押权的受偿范围作出限缩。法理基础为增值贡献原则：新增资金投入创造出新的财产增值，新价值应当优先覆盖新投入产生的成本。

实务中，在建设工程价款优先权人、抵押权人协商达成一致的情况下，续建融资债权可以取得优先于破产受理前形成的建设工程价款债权、抵押债权的受偿顺位。该“协商型超级优先权”极大地提升了续建融资方谈判地位。管理人引入投资人时，应当充分尊重原有债权人意思自治，通过债权人会议表决或者全体利害关系人书面同意的方式固化该特殊优先顺位，严禁以管理人单方决定的方式剥夺既有法定优先权，防范造成重整计划被撤销、程序整体逆转的风险。

 亮点六 

建设工程价款优先权剔除利润、违约损失，严格适用18个月除斥期间审查

建设工程债权人债权规模在房企破产债权当中往往占比较高，工程价款优先权的审查确认，是管理人债权审核工作的重中之重。在《纪要》规则框架下，建设工程价款优先受偿权的受偿范围，严格限定为工作人员报酬、材料款等工程实际支出成本，明确排除利润、各类违约损失。

该范围限缩与《民法典》第807条建设工程价款优先权立法精神保持一致。实务中不少承包人申报债权时，将预期工程利润、逾期付款违约金、垫资利息一并申报为优先受偿债权；管理人开展债权审核，应当逐项予以剥离，仅对已经实际发生的直接工程成本确认优先权。

除斥期间核查同样至关重要。建设工程价款优先受偿权行使期限为18个月，自发包人应当给付工程价款之日起算。管理人债权申报审核阶段，必须仔细核对承包人主张优先权的时间节点。承包人未在法定期限内，通过诉讼、仲裁、书面催告等有效方式主张优先权的，优先权归于消灭，对应债权转为普通破产债权。

实务中，经常出现承包人因内部审批流程拖延、对破产程序进度误判，错过除斥期间的情形。管理人应当在债权申报阶段提前发布完整的权利申报指引，明确除斥期间起算点、优先权有效主张的方式，最大限度减少程序瑕疵引发的争议。

 亮点七 

破解税务债权清偿顺位法定化与发票开具僵局；区分税款本金、滞纳金，依托府院联动机制破局

（一）依托府院联动，争取实现“先开票、后缴税”

税务处理僵局，经常成为项目完成交付的最后障碍。税务机关通常要求足额缴纳税款后方可开具增值税发票；但管理人认为税款属于破产债权，应当按照破产财产分配比例进行清偿。双方立场冲突，直接造成购房人无法取得发票，房屋不能办理过户登记。

《纪要》虽然没有就此设置强制性条文，但规则导向倾向于借助府院联动机制寻找实操突破口。管理人应当主动对接主管税务机关开展沟通协商，争取“先开票后缴税”或者部分缴税、分批开票的变通处置方案，保障购房人办理不动产权证书的权利，维护社会大局稳定。

（二）区分税款性质，滞纳金、行政罚款归入普通破产债权

依据《企业破产法》第113条，破产财产清偿顺序为：破产费用、共益债务优先清偿后，依次清偿职工债权、欠缴的社保以及税款本金，最后为普通破产债权。税款本金的清偿顺位位于职工债权之后、普通破产债权之前。

结合《税收征收管理法（2015修正）》第45条税收优先权规定，税款优先于无担保债权（法律另有规定除外）。但是进入破产程序后，税收滞纳金不享有税收优先地位，司法实践统一将滞纳金列为普通破产债权。管理人审核税务机关申报债权，应当将税款本金、滞纳金、行政罚款做严格区分，分别归入对应清偿顺位，保障破产财产分配方案合法可执行。

《纪要》规定的九级清偿顺位，是全文突破性最强、实务争议最大的条款。顺位排列依次：（1）商品房消费购房人已经支付购房款、尚未偿还的个人按揭贷款；（2）享有优先权的建设工程价款债权；（3）债务人特定财产担保债权；（4）破产费用；（5）共益债务；（6）职工工资、社保补偿金等职工债权；（7）其余社会保险、税款本金；（8）普通破产债权；（9）滞纳金、惩罚性赔偿、行政罚款、刑事罚金。

实务适用必须牢牢把握前提，该九级顺位仅仅适用于房企被宣告破产清算，房屋客观上已经不具备交付可能性，购房合同因项目无法续建而解除或者终止的特定场景。如果案件处于重整、和解程序，或者清算程序中采取项目整体变价出售处置模式，均不适用这套九级顺位，分配方案仍然按照破产法规则，交由债权人会议表决，由人民法院裁定批准。绝对不能把仅针对清算终局场景的清偿规则机械套用到重整程序，否则将严重挤压项目挽救空间，扼杀重整成功可能性。

该顺位将商品房消费者债权提升至第一顺位，优先于工程价款优先权、担保债权。制度价值是将房地产下行周期损失，由分散购房家庭向金融债权人、工程债权人适度转移，彰显生存权优先的价值取向；但该规则缺少上位法的直接明确授权，合法性层面客观存在争议瑕疵。

在管理人实务操作层面，应当从严开展商品房消费者主体资格审查，防范以投资为目的的购房主体滥用该优先顺位。针对个人按揭贷款，只有银行按揭债权受偿不足的部分，才可以依据该顺位参与分配，不能混淆借款合同与房屋买卖合同两层独立法律关系。管理人草拟分配方案时，应当设置充分的债权异议期、听证程序，确保整套顺位适用经得起司法审查。

 结 语 

《纪要》为房企破产案件办理搭建起相对清晰统一的规则框架，但文件本身存在属于业务指导文件的固有局限，要求管理人在适用过程中保持专业克制。复杂的房企破产本质是多方主体利益重新博弈与分配，管理人切忌机械照搬条文，需要在民生权益保障、维护金融稳定、全体债权人公平清偿三者之间寻求动态平衡。

实务处置应当牢牢抓住关键节点：购房人主体身份认定、关联企业实质合并破产的门槛、违约金调减的因果关系要件、预售监管资金特定化属性、建设工程价款优先权除斥期间等；依托精细化债权核查、府院联动机制化解各类程序僵局。

房地产风险处置出清，并非简单的资产切割处置，而是多方主体利益的重新配置。后续随着《企业破产法》修订工作推进，《纪要》当中部分成熟规则有望上升为正式立法条文。在立法修订落地之前，管理人办理案件应当恪守个案衡平原则，坚持以事实为依据、以法律为准绳，守住专业履职底线，努力实现法律效果与社会效果有机统一。

（作者：宋琴  雷雨虹）