摘要：随着保交楼攻坚任务取得阶段性成效，我国房地产风险处置进入“后保交楼时代”，大量烂尾项目遗留的债权债务纠纷转入破产司法程序。《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》（以下简称《纪要》）作为我国首部专门针对房企破产的系统性司法业务指导文件，立足于现行《企业破产法》框架，整合行政保交楼实践经验，从案件管辖、关联企业处置、管理人制度、刑民交叉、保交楼协议效力、建设工程债权、购房人权利保护、续建融资、清算清偿顺位等维度构建完整裁判规则体系。本文立足于破产审判实务视角，厘清《纪要》文件效力边界，辨析制度适用的前提要件，梳理实务高频裁判误区，对规则的理解与适用提出解释论层面的完善建议，为房企破产案件审判、管理人履职以及市场主体权益保障提供参考。
关键词：后保交楼 房企破产 续建融资 债权清偿 府院联动
1 问题的提出
房地产开发企业破产具有项目财产与法人自有财产交织、购房消费者群体庞大、建设工程价款与担保债权高度竞合、行政审批链条复杂等特征。长期以来，房企破产缺乏专门、系统的审判规范，裁判规则散见于《企业破产法》、建设工程、商品房买卖系列司法解释，各地裁判尺度存在差异。
2022年7月28日，中共中央政治局会议首次提出“保交楼、稳民生”工作部署，强调坚持“因城施策”，压实地方属地政府责任，房地产开发企业是保交楼的责任主体。2025年12月，全国住房城乡建设工作会议通报，保交楼攻坚取得阶段性重大成效：“十四五”时期全国累计实现约750万套已售难交付住房交付，其中396万套保交楼攻坚任务已交付391.8万套、交付率达99%。大规模集中攻坚任务基本完成之后，房地产风险处置重心由大规模的行政保交楼攻坚，逐步过渡至司法程序处置存量遗留问题，工作目标从“保交付”进一步延伸到“保品质”。
2025年后，行政监管政策、司法解释、破产法修订草案与房企破产专项座谈会纪要相继出台，构建起“前端风险防控—中端过程监管—末端司法处置”的房地产风险治理体系。“后保交楼时代”并非保交楼任务完全终结，行政层面大规模集中攻坚告一段落之后，存量烂尾项目的债权债务化解、购房人民事权益保护交由破产审判承接。2026年9月4日，最高人民法院以法〔2026〕137号印发的《纪要》系司法业务指导文件，并非司法解释，但其将数年保交楼实践经验予以制度化，为房企破产疑难问题提供统一指引，但部分条文存在解释弹性，实务适用中易出现理解偏差，有必要从解释论层面厘清规则边界。
2 房企破产程序规则的体系化重构
（一）层级化的项目所在地优先管辖规则
我国《企业破产法》确立债务人住所地管辖一般原则，《纪要》针对房企破产作出特别细化，确立项目所在地法院优先管辖规则：项目分散在同一设区市不同县域的，由该设区市中院管辖；分散在同一省内不同设区市的，由高院指定其中一家中院管辖；项目跨省级行政区域的，报请最高院指定管辖；房地产总部企业破产的，一般以其注册地为住所地确定破产管辖法院。该制度旨在破解集团母公司住所地管辖带来的项目处置牵制问题，便于府院联动协调维稳、工程续建、行政审批等事项。
衍生诉讼管辖设置严格限制：未经最高人民法院批准，不得将房企破产衍生诉讼交由破产受理法院以外的其他法院审理。该条批准权限专属于最高人民法院，省级高院无权自行调整衍生诉讼管辖。以重庆为例，此前重庆高院对破产案件衍生诉讼管辖曾作过调整安排，纪要施行后房企破产衍生诉讼的具体管辖走向，值得实务持续关注。
（二）关联企业破产以独立破产为原则，实质合并为例外
房地产集团普遍存在统一融资、交叉互保、资金归集、层级管控等商业安排。实质合并破产作为刺破法人独立人格的例外制度，应当恪守审慎谦抑立场。《纪要》明确：仅存在资金调拨、互相担保、人员交叉任职等普通关联表象，不足以裁定实质合并；实践中由申请方举证证明同时满足法人人格高度混同、财产区分成本过高、严重损害债权人公平清偿利益三项要件，缺一不可。
对于不满足实质合并要件但案件高度牵连的集团房企案件，可以适用协调审理、集中管辖等替代机制，在尊重各主体法人独立人格基础上，统一处置节奏与债权审核标准，避免陷入“要么合并、要么完全割裂审理”的两极困境。
（三）管理人专业化改造与预重整衔接机制
房企破产对管理人地产、建工专业能力提出特殊要求。《纪要》确立：管理人一般应当通过竞争方式依法选定，也可以基于分级管理，在能够胜任案件办理的管理人中随机指定；管理人团队应当注意吸收具备房地产开发、建设工程实务经验的专业人员；法院选任管理人应当注意听取主要债权人意见，但听取意见不等于赋予债权人管理人选任决定权。
清算组模式进一步固化，前期风险处置专班政府工作人员可以成为清算组成员，但政府工作人员仅以清算组成员身份参与履职，不能以个人名义单独担任管理人。
预重整中介机构转任正式管理人的制度实现预重整与破产程序的衔接，转任应当同时满足聘请主体适格、金融机构债权人委员会（无金融债委会时需债权额占三分之二以上的债权人）同意、法院审查准许三项条件。实务中，应当严格区分风险处置层面的金融债委会与破产法法定债权人委员会职责范围，该项权利仅限于房企破产案件的预重整中介机构转任；同时，应当核查机构入册资质与利害关系回避情形。管理人遴选全程录音录像，履职全过程落实利害关系回避制度。
（四）破除刑民交叉“一刀切先刑后民”的程序僵局
《纪要》重申《企业破产法》第19条民事保全解除规则，同时针对房企破产高发刑民交叉问题，确立“甄别财产、协商处置”的务实路径，分歧重大案件可报请党委政法委开展工作协调会商。
裁判适用应当厘清两项边界：第一，政法委协调属于工作沟通机制，会商意见不能替代司法裁判，不得直接改变财产权属、债权清偿等实体结论。第二，《企业破产法》第19条解除保全仅针对民事诉讼保全措施，不能直接适用于刑事机关的查封扣押冻结，破产法院无权直接裁定解除刑事强制措施，应通过机关会商推进处置；在协调一致的基础上，也可以对采取保全措施的财产先行处置，并在所得金额中为刑事案件涉财产执行部分预留相应份额。
财产处置层面，能够清晰区分剥离的赃款赃物不属于破产财产，交由刑事程序追缴，刑事发还不足以弥补全部损失的，受害人可就剩余部分在破产程序中按照普通债权受偿，但受害人损失并非破产债务人造成的除外；赃款赃物与企业合法财产高度混同无法区分的，全部纳入破产财产统一处置，刑事受害人依据刑事裁判确定的损失作为普通债权在破产程序中统一受偿，避免刑事查扣冻造成破产程序长期停滞。
3 保交楼成果的司法承接：三代协议与建设工程债权规则
（一）“三代协议”的有限豁免规则
破产受理前，因保交楼、保交房需要，经地方政府有关部门协调，相关主体与房地产开发企业签署的代管、代持、代建协议（“三代协议”），管理人不得依据《企业破产法》第18条行使单方解除权；利害关系人亦不得依据《企业破产法》第31条、第32条、第33条规定的破产撤销权、行为无效规则请求撤销或确认无效。该规则实现行政保交楼成果向破产司法程序平稳过渡。
该豁免属于有限豁免，实务不能泛化适用：第一，适用前提限定于地方政府有关部门为保交楼正式协调，普通商业合作、工作人员私人斡旋形成的协议不享有豁免，管理人应当调取会议纪要、工作函件等证据证明签约背景。第二，免于破产法项下解除、撤销，不排除管理人对交易对价真实性、公允性开展实质审查，合同载明金额不能直接全额确认为债权，应当结合工程量、资金流向核定债权，剔除虚增成本。第三，豁免不等于协议债务自动构成共益债务，应当区分存量债务与新增续建投入逐项甄别。第四，该豁免仅排除破产法的解除权、撤销权，如协议存在《民法典》第146条虚假意思表示、第154条恶意串通等无效事由，法院仍然可以依据《民法典》认定协议无效。
（二）建设工程债权与实际施工人的破产救济路径
《纪要》延续建设工程司法解释确立的合同相对性原则，对转包、违法分包、挂靠场景下实际施工人权利作出细化。
第一，转包、违法分包情形下，实际施工人原则上应当向其合同相对方主张权利；相对方破产的，应当在相对方破产程序申报债权。在房企破产程序中，承包人未申报全部建设工程价款债权、影响实际施工人债权实现的，实际施工人可在房企欠付承包人、转包人价款范围内，就其自身享有的债权代位申报并获得清偿；并可在其债权范围内，行使承包人在破产程序中的权利。破产企业对承包人的抗辩可向实际施工人主张。
第二，挂靠借用资质场景，若发包人签约时明知挂靠事实，名义承包人完成全部债权申报后，挂靠实际施工人可以在已申报债权额度内，就已结算价款请求权参与同一笔债权的分配，但挂靠主体不享有债权人会议表决权，亦不能继受建设工程价款优先受偿权；发包人善意不知情的，挂靠人仅可向名义承包人内部追偿。
第三，承包人、转包人破产时，实际施工人应当向承包人、转包人的破产管理人申报债权，其债权可在追回的相应建设工程价款范围内扣除因项目产生的相关税费后优先受偿，该优先效力仅限该特定资金池，不对房企全部破产财产产生优先效力；其中涉及的农民工工资未在资金池内足额清偿的部分，可参照职工债权清偿，超出资金池的债权按照普通债权处理；管理费、挂靠费、违约金、利息等未物化到工程的部分不得纳入优先受偿范围。
4 烂尾项目续建融资的分层优先制度
续建融资是烂尾保交楼项目的核心痛点，《纪要》构建“共益债务+续建增值优先+当事人协商超级优先”的分层融资规则。
一是第一次债权人会议召开之前，管理人依照《企业破产法》第25条第1款第5项、第26条请求人民法院批准续建方案，实现“边审理、边续建”。一债会前批准续建以法院审查许可为要件，管理人申请时应当提交可行性报告、资金测算、风险评估等支撑材料；法院批准后，由法院在第一次债权人会议上通报续建方案实施情况，保障债权人知情权与异议权。提前批准续建方案不等于融资自动构成共益债务，债务性质仍需实质审查资金用途与发生时间。
二是原施工单位参与经法院批准的续建，破产受理之后新发生的续建工程款认定为共益债务随时清偿。破产受理前历史欠付工程款不因后续续建而自动转化为共益债务。施工方无正当理由拒不移交施工现场，法院可裁定强制移交，并采取妨害民事诉讼强制措施，但强制移交不消灭施工方历史工程价款及优先受偿权等实体权利。
三是续建融资分层优先规则：破产申请受理后，续建融资方案经债权人会议表决通过或者法院许可后实施的，续建融资债权一般按照共益债务清偿，且应当专项用于项目建设；续建融资债权可在项目续建增值范围内优先受偿，但不得优先于续建产生的建设工程价款债权；经与相关建设工程价款优先权人、抵押权人协商一致，续建融资债权可优先于破产受理前产生的建设工程价款债权或者抵押债权受偿，法院不得依职权直接裁定突破法定优先权顺位；破产受理前按照项目属地政府相关部门要求为复工续建提供融资的，经审查确认资金确实用于续建后，可比照共益债务清偿。“比照”属于拟制处理，并非当然共益债务，应当审查资金是否真实投入续建，挪用混同则不得适用。
四是在建工程抵押权范围固定于破产受理时点。抵押权人优先受偿范围以破产受理时已完工部分价值为限；管理人投入续建带来的新增增值不属于原抵押财产范围，抵押物变现后的续建增值部分应当依次优先清偿续建产生的建设工程价款债权、续建融资债权。
同时，《纪要》明确了对债务人财产的追收：防范债务人及其股东、董事、监事、高级管理人员利用破产程序逃废债务，对违法行为人依法追究法律责任；追回的违规抽调挪用资金，优先用于项目复工续建，无法复工续建的，作为债务人财产依法分配。
5 购房人权利分层保护
《纪要》在《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》的基础上，搭建了完整的分层保护体系。
在分层保护之前，《纪要》首先明确管理人对购房合同的选择履行权：破产受理前成立且双方主要义务均未履行完毕的房屋买卖合同，管理人有权依据《企业破产法》第18条决定解除或者继续履行；管理人决定解除的，购房人由此产生的购房款返还请求权和损害赔偿请求权按照普通债权清偿；购房人在破产受理前已经支付全部购房款的，管理人不得解除购房合同。
（一）最优先保护商品房消费者和拆迁安置户
以居住为目的、签订合法有效书面合同，已支付全部价款或者已支付大部分价款且在一审法庭辩论终结前付清剩余价款的，其房屋交付请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权。征收拆迁安置户通过产权调换方式、在拆迁补偿协议中约定以位置特定、用途特定的房屋予以补偿安置的，可参照上述批复确定其债权性质与权利顺位。
（二）稳定保护已办理预告登记的购房人
管理人不得以“未付清全款”为由解除合同，破产程序终结前具备过户条件的，应予办理。
（三）特殊保护已合法占有房屋的非消费性购房人（如商铺）
只要破产受理前已签订有效合同、开发商已合规交房、购房人实际占有，管理人也无权解除合同。
但也明确了法院应当结合是否存在交付钥匙、办理物业入住手续以及实际管理、控制等事实支配行为，综合判断购房人是否实际占有房屋。
（四）合同解除后的权利降等
当房屋无法交付时，只有商品房消费者的价款返还请求权才能继续享受优先于工程款和抵押权的待遇，其他购房人的权利将降为普通债权。
（五）以房抵债与一房数卖的处理
《纪要》区分以房抵债三种情形：债务履行期限届满前达成的以房抵债协议，属于以房屋买卖担保债务履行，债权人不得要求继续履行交付房屋，应当依原债权债务关系申报债权；履行期限届满后达成的，经审查不存在恶意损害第三人合法权益等《企业破产法》第31条、第32条、第40条及司法解释规定情形的，认定协议有效，但管理人应当审查折抵购房款的债权数额，超出法律保护限额的高额利息应予扣减；破产受理前六个月内以房抵债方式清偿已设定担保物权的债权及工程款、劳动报酬债权的，管理人以个别清偿为由请求撤销的，人民法院不予支持，抵债房屋价值高于担保财产或者抵偿债权金额的，管理人有权要求补交差额。一房数卖的，按照所有权登记（预告登记）、合法占有、合同履行情况及成立先后确定保护顺位，恶意登记不得优先于合法占有。
（六）交付房屋与办证
管理人决定继续履行或者依据纪要应当继续履行的房屋买卖合同，在破产程序终结前房屋具备交付和登记条件的，管理人应当及时交付房屋并办理登记手续，购房人应当及时支付剩余购房款；购房人经催告后在合理期限内仍不履行付款义务的，管理人可依《民法典》第563条解除合同，购房款返还请求权作为普通债权清偿。
6 破产清算场景九级清偿顺位的适用边界
《纪要》设置专门适用于房企破产清算的九级清偿顺位，该规则极易发生适用范围扩大的误读，应当严格把握适用条件：仅适用于房企宣告破产清算、房屋客观上已无交付可能性、商品房买卖合同因房屋不能交付且无实际交付可能而被解除或者终止的特定场景；重整、和解程序不得直接套用，清算程序中房屋仍具备交付条件、合同继续履行的，亦不触发该顺位。
同时，应当厘清九级顺位与《企业破产法》基础框架的关系：该顺位系《企业破产法》第109条、第113条与《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》（法释〔2023〕1号）的细化整合。商品房消费者价款返还请求权、建设工程价款优先权、担保债权依次优先于破产费用与共益债务，系对购房人生存权益与《民法典》第807条建设工程价款优先受偿权的特别保护安排；破产费用、共益债务在九级顺位中位于担保债权之后、职工债权之前，仍优先于职工债权、税款与普通债权，不能颠倒该序位。九级顺位依次为：（1）商品房消费者已付购房款及合同解除后按揭抵押物处置不足清偿的剩余债权；（2）建设工程价款优先权债权；（3）有财产担保债权（担保物不足清偿部分转为普通债权）；（4）破产费用；（5）共益债务；（6）职工债权；（7）社会保险、税款债权；（8）普通债权；（9）惩罚性债权劣后受偿。
按揭贷款差额归入第一顺位具有严格构成要件：商品房消费者依据《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》第3条解除房屋买卖合同，对应的商品房担保贷款合同同步解除，银行处置抵押物后仍然无法受偿的差额部分，方可归入第一顺位；抵押物处置价款足额覆盖贷款本息，则本条无适用空间。购房人对剩余按揭贷款的个人偿还责任予以免除，但不免除房企返还购房款的债务，该债务按第一顺位参与分配。
该九级顺位是特定清算场景下的细化指引，并非房企破产全场景统一清偿规则。重整案件清偿安排以经债权人会议表决、法院裁定批准的重整计划为准，但重整计划不得实质性侵害商品房消费购房人的生存权益底线。当纪要细化指引与《企业破产法》强制性条文相冲突，应当以法律、司法解释作为裁判依据。
7 结 语
《纪要》立足于后保交楼时代的现实需求，系统整合司法实践经验，围绕购房人生存权益优先、有重整价值项目拯救优先、全体债权人公平清偿兜底、严厉打击逃废债四大价值导向，打通行政保交楼与破产司法程序的衔接通道，与《建工解释二》等司法解释相互配合，共同构建起房企破产专门裁判规范体系。
房企破产涉及多方主体利益博弈，对于管理人、重整投资人、各类债权人、购房消费者全部市场主体而言，既要看到新规带来的权利保障制度红利，也要注意《纪要》的文件效力层级。各方主体办理案件过程中，应当精准识别每一条规则的适用前提与边界，充分做好法律风险预判，才能够在房企破产错综复杂的利益博弈当中，依法维护自身的合法权益。未来，部分尚存争议的条文，有待司法案例持续积累，通过指导性案例进一步统一裁判尺度。
（作者：李雯）
